Dagens system for arealplanlegging er omfattende og sammensatt, og kan virke ugjennomtrengelig. Som enkeltborger må du bruke mye tid og innsats bare for å få overblikk over selve planprosessen. Skal du i tillegg få gjennomslag for synspunktene dine, bør du ha både tålmodighet og svart belte i byråkrati. Arealplanlegging er en krevende og kompleks oppgave, så det er gode grunner til at systemet må være sånn. Kommunen er i loven utpekt som fellesskapets representant, og garantist for helhetlig og god planlegging. Problemer oppstår når kommunen er underbemannet og/eller mangler god nok kunnskap til å ivareta sin rolle.
Forvaltning av arealer er en sentral oppgave for kommuner. Utfallet har stor betydning for samfunnet, og uenighet om arealbruk skaper jevnlig konflikt. Stortinget vil at arealplanlegging skal samordne flest mulig sektorer og hensyn. Plan- og bygningsloven er beskrevet som den viktigste loven på mange samfunnsområder, nettopp fordi arealbruk har betydning for et mangfold av interesser. Hovedregelen i loven er at arealplanlegging og -regulering skal gjøres av kommunen selv. Tanken er at kommunen som lokal, offentlig aktør har både nøytralitet, kunnskap og nødvendig tillit til å sikre planlegging i tråd med lovens intensjoner.
Hva er likheten mellom feriekrangel og klimakrise?
Reguleringsprosesser har imidlertid blitt en betydelig privat næring, dominert av utbyggere. Som et tillegg til kommunens rolle som planlegger, gir loven andre offentlige og private aktører mulighet til å fremme egne planforslag. Av 1100 reguleringsplaner vedtatt i Norge i 2021, var 835 basert på slike private forslag. Det reelle antallet er sannsynligvis enda høyere, siden private også bidrar til å lage områdereguleringer. Formelt sett er det bare kommunen som kan foreslå områdereguleringer, og privat innsats med disse registreres ikke i statistikken.
Private forslagsstillere er ofte næringsdrivende utbyggere med profesjonelle rådgivere – arkitekter, ingeniører og jurister – og tidvis større kontaktnett inn mot administrasjon og besluttende organer enn interessegrupper eller individuelle borgere. Og prosessen for å sette i gang et prosjekt er langvarig, med mange milepæler. Kompleksitet og tidsaspektet kan gi utbyggere uproporsjonale fordeler.
Sett at en utbygger har et skogområde, og at dette i kommuneplanen er satt av til «grønne» formål (landbruk, natur, friluftsliv samt reindrift – kjent som LNFR). For å bygge på et slikt område vil det normalt være minst tre runder med høringer, hvor naboer og andre bør bidra med synspunkter. Ofte kan det være flere muligheter for medvirkning, som kommentarer til planstrategi, innspill til oppstart osv. Hvis prosjektet også krever områderegulering, øker antallet muligheter. Det kan fort bli snakk om ti muligheter for innspill, allerede før nabovarsel for byggesaken er sendt.
En privat forslagsstiller kan i stor grad styre prosessen tidsmessig, ved å velge når planarbeid startes opp og når forslag sendes inn. Kommunen har derimot frister for behandling av private forslag. Naboer og andre interesserte er henvist til å følge med i media eller på annen måte for å vite når en planprosess settes i gang. Samlet sett kan det ta mange år fra kommunen starter prosessen med å omregulere et område fra LNFR, til utbygger leverer søknad om byggetillatelse. Underveis kan både administrasjon og politikere være byttet ut, og mange naboer og interessegrupper har mistet oversikt over prosessen – eller troen på egen påvirkningskraft.
Selv når en arealplan endelig er vedtatt, finnes det ingen garanti for at arealbruken faktisk blir som fastsatt: Kommunen har mulighet for å gi dispensasjon. Sivilombudet undersøkte nylig bruk av dispensasjoner i tre utvalgte kommuner, og fant at en høy andel saker hadde saksbehandlingsfeil – samtidig som 85 prosent av søknadene ble innvilget. Kombinasjonen av høyt antall dispensasjonssaker, høy andel innvilgelse og mangelfull saksbehandling gjorde at Sivilombudet mente praksisen var i strid med loven. En annen fersk studie av dispensasjoner i Oslo viste at kommunen jevnlig innvilger dispensasjoner fra nye reguleringsplaner: Tema som nylig har vært behandlet i høringer og politiske diskusjoner blir endret gjennom en kortere, mindre transparent prosess.
Muligheten for private planforslag, kombinert med ressurser til å følge opp planprosesser over mange år, gjør at utbyggere kan påvirke arealbruk i større grad enn andre grupper. Ubalansen kunne vært motvirket hvis kommunen fylte sin tiltenkte rolle i plansystemet, men både administrasjon og politisk nivå mangler tid og kompetanse – slik at det blir fristende å lene seg på utbyggernes innspill. Så her er en brannfakkel: Er det på tide å flytte ansvaret for arealplanlegging til fylkeskommunen?
Eivind Junker
Førsteamanuensis ved Nord universitet i Levanger